關于公共部門的界定與公共管理學的研究范圍――兼談公共管理學與行政管理學的關系

   一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

   人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

   政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

   競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業(yè)享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當¡斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

   以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

   二、關于第三部門及其與公共部門的關系

   第三部門即公共企業(yè)或非政府公共機構既不同于競爭性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競爭性工商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在保羅¡A薩繆爾森、威廉¡D.諾德豪斯所著的《經濟學》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共?！盵2]（第1211頁）這個問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個鏈條，并且這個鏈條又存在著由細（私）到粗（公）的變化。同樣，在競爭性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個鏈條，這個鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個鏈條構成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公共服務或準公共物品，生產由政府壟斷，其服務或產品價格由政府定價；但實行企業(yè)化管理，自負盈虧，必要時由政府補貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質屬于（競爭性）企業(yè)化傾向比較明顯的準公共部門。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學、中學；公立高等院校；政府投資興辦的科學研究機構；政府興辦的社會福利機構，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機構的基本